Der Countdown läuft

Was vor zehn Jahren mehr ins Reich der Träume denn in das Gefüge internationaler Institutionen gehörte, wird endlich wahr: Am 11. März 2003 eröffnet der Internationale Strafgerichtshof in Den Haag offiziell seine Pforten. Noch ein Grund, sich die Augen zu reiben: Auf der Richterbank sitzen zu mehr als einem Drittel Frauen. Die Schaffung des Internationalen Strafgerichthofs (ICC),1 des großen Vorzeigeprojekts der Vereinten Nationen der letzten Jahre, durchlief im Februar 2002 eine entscheidende Phase. Die Wahl der 18 Richterinnen und Richter, so war allen Beteiligten klar, würde für die Glaubwürdigkeit und Funktionsfähigkeit des Gerichtshofs absolut entscheidend sein; dementsprechend nervös blickte man der Wahl entgegen. Diese verliefen dann auch hochspannend, vier Tage und insgesamt 33 Runden dauerte es, bis der letzte Posten (an den französischen Kandidaten Jorda, den derzeitigen Präsidenten des Jugoslawien-Tribunals) vergeben war. Das Endergebnis konnte sich durchaus sehen lassen. Sieben Frauen und elf Männer wurden gewählt, darunter KandidatInnen aus allen fünf Regionalgruppen2 der UNO, unter heftigem Applaus der NGO-Community: „Hochqualifizierte, unabhängige Richterinnen und Richter sind gewählt worden, und eine Balance der geographischen Regionen, der Geschlechter und der Rechtssysteme wurde erreicht,“ lobte William Pace, der „Vater“ der globalen NGO-Koalition für den Internationalen Strafgerichtshof. Tatsächlich blieb man weit entfernt von den diversen Worst-Case-Szenarien, die in den Wochen und Monaten vor der Wahl an die Wand gemalt worden waren: Etwa dass Frauen im ICC ähnlich spärlich vertreten sein würden wie in vergleichbaren internationalen Gremien (hier liegt die Quote im Schnitt bei 14 Prozent).3 Oder dass die westlichen Staaten, die die größte Gruppe unter den Vertragsstaaten und auch die wichtigsten Beitragszahler stellen, dafür sorgen werden, dass der Gerichtshof mit ihresgleichen besetzt wird – was dem universellen Anspruch des ICC Hohn sprechen würde. Oder – so das andere Extrem – dass sich die Vertragsstaaten auf ein regionales Quotensystem einigen würden, wie es in vielen anderen UNO-Gremien praktiziert wird,4 was wiederum dem Wettbewerb und der Auslese der bestqualifizierten Richterinnen und Richter abträglich wäre. Nichts von alledem ist in dieser Schärfe geschehen. Der Grund dafür lag darin, dass sich die Vertragsstaaten auf rechtliches Neuland wagten und bei der Richterwahl einem von liechtensteinischen Delegierten entwickelten System folgten, das diese Szenarien von vornherein verhindern sollte.   Revolutionäres Wahlsystem „Minimum Voting Requirements“ (Mindestwahlerfordernisse) lautete das Schlagwort, um das sich bei dieser Wahl alles drehte. Nach den von der Versammlung der Vertragsstaaten beschlossenen Regeln für die Richterwahlen5 war es den Delegationen nämlich nicht gänzlich frei überlassen, wo sie ihr X hin platzieren. Sie mussten vielmehr beachten, dass sie beim Ausfüllen des Wahlzettels u.a. mindestens sechs Frauen und sechs Männer berücksichtigten, eine gewisse Mindestanzahl von KandidatInnen pro Regionalgruppe, und schließlich auch eine bestimmte Verteilung von „Strafrechtlern“ und „Völkerrechtlern“.6 Die restlichen Stimmen konnten frei vergeben werden. Wahlzettel, die diesen Erfordernissen nicht genügten, wurden für ungültig erklärt. Nach jedem Wahlgang wurden die Mindestwahlerfordernisse angepasst, indem sie um die Zahl der in der jeweiligen Kategorie gewählten KandidatInnen reduziert wurden. Bei der Feuertaufe des Systems vom 4. bis 7. Februar 2002 in New York fiel die Anpassung der geschlechtsspezifischen „Requirements“ besonders drastisch aus: Nach der ersten Runde waren sechs Frauen und nur ein Mann gewählt worden. Um die Gültigkeit des Wahlzettels zu sichern, mussten die Delegierten daher in Runde zwei für mindestens fünf Männer stimmen; in Bezug auf Frauen gab es hingegen kein Mindesterfordernis mehr.   Freie Wahlen versus Quote Die Besonderheit dieser „Minimum Voting Requirements“ liegt nun darin, dass sie einen Kompromiss zwischen freien Wahlen und strikten Quoten darstellen. Im Gegensatz zu echten Quoten garantieren sie keinen bestimmten Ausgang der Wahl: Der Umstand, dass auf jedem Wahlzettel mindestens sechs Frauen angekreuzt werden müssen, führt keineswegs automatisch dazu, dass auch mindestens sechs Frauen (bzw. sechs Männer, drei Afrikaner, zwei Asiaten, usw.) die notwendige 2/3-Mehrheit an Stimmen bekommen, da die Stimmen auf mehrere Kandidatinnen, die diese Kriterien erfüllen, verstreut werden. Er fördert lediglich die Tendenz, enthält zugleich aber auch ein Element der Wahlfreiheit, das wiederum die Konkurrenz belebt (nicht zuletzt deswegen, weil durch die „Minimum Voting Requirements“ nicht alle 18 Stimmen gebunden wurden; einige Stimmen konnten auch völlig frei vergeben werden). Bedeutsam ist weiters, dass diese Regeln nur dann angewendet werden, wenn mehr Kandidaten in der jeweiligen Kategorie antreten, als in den jeweiligen Requirements vorgesehen. Auch darin äußert sich die Wahlfreiheit, denn so werden die Staaten nicht gezwungen, für bestimmte Kandidaten zu stimmen. Die in den Monaten vor der Wahl und vor allem in den Verhandlungen zum Wahlreglement vielfach geäußerte Befürchtung, dass das System zu kompliziert sei und zu einer unerträglich hohen Zahl von ungültigen Stimmzetteln führen könnte, hat sich in der Praxis nicht bewahrheitet.7 Erschwert hat es lediglich die unschöne Praxis des vote trading, des bei internationalen Wahlen sehr beliebten Spiels des „Ich-wähl-deinen-du-wählst-meinen“, in dem die Qualifikation der Kandidaten oft nur eine untergeordnete Rolle spielt. Stattdessen wurde aufgezeigt, wie in einem Wahlverfahren die Einhaltung gewisser Balancekriterien gefördert werden kann, ohne strikte Quoten vorzugeben, und ohne dass sich am Ende einige der gewählten Personen vorwerfen lassen müssen, nur dank Vitamin „Q“ den Sprung geschafft zu haben. Man darf gespannt sein, ob derartige Wahlprinzipien in Zukunft auch auf andere internationale Gremien angewendet werden ... Ankläger gesucht Nach der erfolgreichen Richterwahl steigt nun der Druck auf die Vertragsstaaten, die – zumindest in der Anfangsphase des Gerichts – noch heiklere Position des Anklägers zu besetzen. Die Nominierungsperiode für den „Prosecutor“ musste bereits zum dritten Mal verlängert werden, die endgültige Entscheidung soll nun spätestens bis zur nächsten Vertragsstaatenversammlung Ende April fallen; die Eröffnungsfeier am 11. März 2003 muss wohl oder übel ohne Chefankläger über die Bühne gehen. Im Gegensatz zu den Richtern soll der Ankläger nämlich im Konsens bestimmt werden, und von diesem sind die Vertragsstaaten derzeit weit entfernt. Neben nationalen Befindlichkeiten geht es bei der langwierigen Suche auch um Rivalitäten zwischen den Systemen des Common Law und des Civil Law. Die nunmehr geschlagene Schlacht um die Richterposten wird dem Einigungsprozess aber dienlich sein.   Vorbereitungen vor Ort Auch am Sitz des Gerichtes selbst, in Den Haag, laufen die Vorbereitungen auf Hochtouren. Bis Ende dieses Jahres soll der Gerichtshof voll funktionsfähig sein. Unmittelbar nach dem Inkrafttreten des Statuts im Juli 2002 hatte sich ein kleines UN-Vorausteam daran gemacht, den nunmehr gewählten Richtern den Boden zu bereiten. In der Zwischenzeit verfügt der ICC bereits über 29 Angestellte aus 19 Ländern, die von der provisorischen Registrierung von Beschwerden bis hin zum EDV-Aufbau und zur Öffentlichkeitsarbeit das Rad in Bewegung halten. Im Zuge dieser ersten Rekrutierungswelle hatten übrigens auch Hunderte US-Bürger ihren Lebenslauf eingesandt – jedoch vergebens, BewerberInnen aus Vertragsstaaten werden grundsätzlich (aber nicht zwingend) bevorzugt. Vor kurzem wurden aber wieder gut zwei Dutzend weitere Jobs ausgeschrieben – neue Chance, neues Glück ...8   USA versus ICC Der bislang mangelnde Erfolg amerikanischer Bewerber in den Aufnahmeverfahren ist freilich nicht der Grund dafür, dass sich die USA weiterhin mit Vehemenz gegen den Internationalen Strafgerichtshof stellen. Nach der Rücknahme9 der von Bill Clinton am letztmöglichen Tag10 geleisteten Unterschrift unter das ICC-Statut hat die nunmehrige US-Regierung klar gemacht, dass der Gerichtshof keinerlei Unterstützung und Zusammenarbeit der USA zu erwarten habe und dass sie jegliche Anmaßung von ICC-Jurisdiktion über ihre Staatsbürger als illegitim betrachtet. Zum Schutz ihrer Bürgerinnen und Bürger vor dem Zugriff des ICC haben die USA daher Bemühungen unternommen, mit allen Staaten der Welt Immunitätsabkommen abzuschließen.11 Am 31. Januar 2003 hatten jedoch lediglich 18 Staaten den so genannten Artikel-98-Abkommen zugestimmt, darunter nur neun ICC-Vertragsstaaten, von denen zwei (Rumänien und Osttimor) betonen, dass die Absegnung durch das Parlament noch ausständig sei.12 Die in außenpolitischen Fragen zuletzt hartnäckig gespaltene Europäische Union, konnte sich in dieser Sache immerhin zu allgemeinen „guidelines“13 einigen, nach denen die einzelnen Mitgliedstaaten bei den Verhandlungen über Artikel-98-Abkommen darauf achten sollen, dass die Integrität des ICC-Statuts gewahrt bleibt. Die von den USA in ihren Musterabkommen14 vorgeschlagene Immunität für alle ihre Staatsbürger und andere Personen im Dienste der USA15 wären nach diesen Richtlinien jedenfalls unvereinbar mit dem Statut;16 ein Übereinkommen, nach dem an Friedenseinsätzen beteiligte US-Soldaten nicht an den ICC überstellt werden dürfen, aber wohl schon. Damit ist die Frage der Artikel-98-Abkommen in der EU keine rechtliche mehr, sondern vor allem eine politische. Als potentielle Unterzeichner gelten Großbritannien, Spanien und Italien, die bislang wohl vor allem deshalb gezögert haben dürften, weil sie die Wahlkampagnen ihrer jeweiligen Richteramtskandidaten nicht gefährden wollten.   Schauplatz Sicherheitsrat Sollte diese multiple bilaterale Initiative weiterhin nur geringen Erfolg zeitigen, wäre auch denkbar, dass die USA einen Schauplatzwechsel vornehmen und die Diskussion wieder in den Sicherheitsrat verlegen würden. Denn im Juli 2003 steht die Sicherheitsrats-Resolution 1422 (2002)17 zur Verlängerung an, mit welcher die USA im Sommer 2002 eine an den ICC gerichtete 12-monatige Ermittlungs- und Verfolgungssperre durchsetzte, die „Amtsträger oder Bedienstete“ eines Nicht-Vertragsstaates im Zusammenhang mit von der UNO angeordneten oder genehmigten Einsätzen vor dem Gerichtshof schützt.18 Obschon bereits an dieser Resolution zweifelhaft war, ob sie mit dem herangezogenen Art 16 des ICC-Statuts19 sowie mit der UN-Charta20 selbst vereinbar war, so könnte doch die Versuchung groß sein, politischen Druck zu erzeugen, um auf dieser Grundlage dem Gericht noch strengere Fesseln anzulegen.   Die ersten Fälle... Ob sich der Gerichtshof aus dieser Umklammerung befreien kann, wird in hohem Maße davon abhängen, wie er mit den ersten anstehenden Fällen umgeht. Es kann nach Herzenslust spekuliert werden, welche das sein könnten. Dabei sollte auch nicht vergessen werden, dass der ICC nicht rückwirkend tätig werden kann, sondern nur Ereignisse nach dem Inkrafttreten des Statuts 1. Juli 2002 einer Prüfung unterziehen kann.21 Zu Vorfällen in den besetzten Gebieten im Nahen Osten dürften sich die Eingaben in Den Haag inzwischen schon meterweise stapeln, doch hat Israel seine Unterschrift unter das ICC-Statut nach Vorbild der USA wieder revidiert.22 Afghanistan hingegen hat am 10. Februar 2003 als 89. Land das Statut ratifiziert und somit – pikanterweise23 – die Jurisdiktion des ICC über das dortige Krisengebiet eröffnet. Angesichts des Umstandes, dass die Verwaltung und Gerichtsbarkeit in Afghanistan praktisch darniederliegt, wäre es durchaus denkbar, dass der Gerichtshof dort ein Betätigungsfeld findet (hier käme in Bezug auf US-Soldaten ein von Afghanistan unterzeichnetes Artikel-98-Abkommen zum Tragen). An weiteren aktuellen und potentiellen Krisenherden herrscht ohnedies kein Mangel, und mit jedem weiteren Staat, der das Statut ratifiziert, verbreitert sich der Zugriff des Gerichtshofs. Insbesondere in der arabischen Welt herrscht bei den Ratifikationen noch Nachholbedarf. Dieser Umstand bietet auch Nahrung für weitere Gedankenspielereien: Was, nur beispiels- und unwahrscheinlicherweise, wenn schon morgen der Irak das Statut ratifiziert? Dann wäre im Falle eines (bei Redaktionsschluss noch nicht begonnenen) Angriffs entscheidend, ob dieser einseitig oder mit einem Mandat des Sicherheitsrats erfolgt. Nur in letzterem Fall wären die Soldaten von Staaten, die das ICC-Statut nicht ratifiziert haben, durch Resolution 1422 vor Ermittlungen des Gerichtshofes „geschützt“ – zumindest bis zu deren Ablaufdatum am 30. Juni 2003. Bei einem unilateralen Angriff dagegen wäre die Gerichtsbarkeit des ICC grundsätzlich gegeben. Auch für US-Soldaten, da nicht anzunehmen ist, dass sich der Irak auf ein Artikel-98-Abkommen einlassen würde ... Schluss mit der Spekulation, zurück zur Gewissheit: Der ICC bleibt auch weiterhin eines der spannendsten Projekte der internationalen Staatengemeinschaft.

• 1.  BGBl III 2002/180.
• 2.  Drei Richter aus der Gruppe afrikanischer Staaten, drei aus der Gruppe asiatischer Staaten, eine Richterin aus der Gruppe osteuropäischer Staaten, vier aus der Gruppe lateinamerikanischer und karibischer Staaten (GRULAC) und sieben aus der Gruppe westeuropäischer und anderer Staaten (WEOG).
• 3.  Vgl. die Übersicht der Coalition for the International Criminal Court, wonach unter den 219 Richtern und Mitgliedern von elf einschlägigen internationalen Gremien nur 32 weiblich sind (Stand November 2002, vgl. www.iccnow.org).
• 4.  ZB bei der Besetzung der nichtständigen Mitglieder des Sicherheitsrates (fünf aus der afrikanischen und asiatischen Gruppe, eines aus der osteuropäischen, zwei aus der lateinamerikanischen/karibischen Gruppe, zwei aus der Gruppe westlicher Staaten, vgl. Res 1991A (XVIII) 1963), der Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialrates (ECOSOC, vgl. Res 2847 (XXVI) 1971), der Völkerrechtskommission (ILC, vgl. Res 36/39, 1981), etc.
• 5.  ICC-ASP/1/3.
• 6.  Dieses Kriterium ergibt sich aus dem ICC-Statut. Nach Art 36 Abs 5 müssen mindestens neun Richter über „nachweisliche Fachkenntnisse auf dem Gebiet des Straf- und des Strafverfahrensrechts sowie über die notwendige einschlägige Erfahrung als Richter, Ankläger, Anwalt oder in ähnlicher Eigenschaft bei Strafverfahren“ verfügen, und mindestens fünf Richter über „nachweisliche Fachkenntnisse in einschlägigen Bereichen des Völkerrechts, wie etwa des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte, sowie über weitreichende Erfahrung in einem Rechtsberuf, der für die richterliche Arbeit des Gerichtshofs von Bedeutung ist“. Diese Verteilung ist zwingend vorgesehen. Im Übrigen enthält das Statut bloße „Empfehlungen“ zur Förderung der Ausgewogenheit der Richterbank. Vgl. Art 36 Abs 8:
• 7.  Von 85 Stimmzetteln waren in den ersten vier Wahlrunden, in denen die Mindestwahlerfordernisse angewendet wurden, im Schnitt drei ungültig.
• 8.  www.icc.int.
• 9.  Schreiben an den UN-Generalsekretär vom 6. Mai 2002: „This is to inform you, in connection with the Rome Statute of the International Criminal Court adopted on July 17, 1998, that the United States does not intend to become a party to the treaty. Accordingly, the United States has no legal obligations arising from its signature on December 31, 2000. [...]“
• 10.  Am 31. Dezember 2000, dem letzten Tag der Unterzeichnungsfrist für das Statut, und wenige Tage vor dem Regierungswechsel in den USA.
• 11.  Die Abkommen stützen sich auf Art 98 Abs 2 des Statuts: „Der Gerichtshof darf kein Überstellungsersuchen stellen, das vom ersuchten Staat verlangen würde, entgegen seinen Verpflichtungen aus völkerrechtlichen Übereinkünften zu handeln, denen zufolge die Überstellung eines Angehörigen des Entsendestaats an den Gerichtshof der Zustimmung dieses Staates bedarf, sofern der Gerichtshof nicht zuvor die Zusammenarbeit des Entsendestaats im Hinblick auf die Zustimmung zur Überstellung erreichen kann.“ Nach der Verhandlungsgeschichte dieses Artikels wird hier jedoch eher auf „Status of Forces Agreements“ und „Status of Mission Agreements“ (SOFA’s und SOMA’s) Bezug genommen, also auf jene Abkommen zwischen den Vereinten Nationen bzw. Sendestaaten und dem „Gastland“, mit denen die Immunität und andere Fragen der Rechtsstellung von entsendeten Soldaten geregelt wird.
• 12.  Afghanistan, Dominikanische Republik, Osttimor, Gambia, Honduras, Marshallinseln, Rumänien, Tadschikistan. Die weiteren Staaten sind: El Salvador, Indien, Israel, Kuwait, Mauretanien, Mikronesien, Nepal, Palau, Sri Lanka, Usbekistan.
• 13.  Vgl. die Schlussfolgerungen vom 30. September 2002,
• 14.  http://www.amicc.org/docs/98template.pdf.
• 15.  Im Musterabkommen werden die geschützten Personen definiert als: „current or former Government officials, employees (including contractors), or military personnel or nationals“.
• 16.  So heißt es in den „guiding principles“: „Entering into US agreements – as presently drafted – would be inconsistent with ICC States Parties’ obligations with regard to the ICC Statute and may be inconsistent with other international agreements to which ICC States Parties are Parties.“
• 17.  In deutscher Übersetzung abrufbar unter http://www.un.org/Depts/german.
• 18.  Der Sicherheitsrat „ersucht den Internationalen Strafgerichtshof, im Einklang mit Artikel 16 des Römischen Statuts, beim Eintreten eines Falles, an dem derzeitige oder ehemalige Amtsträger oder Bedienstete eines zu einem Einsatz beitragenden Staates, der nicht Vertragspartei des Römischen Statuts ist, auf Grund von Handlungen oder Unterlassungen im Zusammenhang mit einem von den Vereinten Nationen eingerichteten oder genehmigten Einsatz beteiligt sind, für einen Zeitraum von zwölf Monaten ab dem 1. Juli 2002 keine Ermittlungen oder Strafverfolgungen bezüglich eines solchen Falles einzuleiten oder durchzuführen, sofern der Sicherheitsrat nichts anderes beschließt.“
• 19.  Art 16 lautet: „Aufschub der Ermittlungen oder der Strafverfolgung: Richtet der Sicherheitsrat in einer nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen angenommenen Resolution ein entsprechendes Ersuchen an den Gerichtshof, so dürfen für einen Zeitraum von 12 Monaten keine Ermittlungen und keine Strafverfolgung auf Grund dieses Statuts eingeleitet oder fortgeführt werden; das Ersuchen kann vom Sicherheitsrat unter denselben Bedingungen erneuert werden.“ Hier ist fraglich, ob ein solches Ersuchen für die Zukunft und für eine allgemeine Gruppe von Personen gestellt werden kann, oder ob hier via Sicherheitsrat eine unzulässige Änderung des ICC-Statuts unternommen wurde.
• 20.  Die Resolution wurde nach Kapitel VII der UN-Charta angenommen (um die Voraussetzung von Art 16 ICC-Statut zu erfüllen), doch stellt sich die Frage, worin die dafür geforderte konkrete Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit liegt? Wohl kaum in der Errichtung des Internationalen Strafgerichtshofes selbst, weshalb einige Mitgliedsländer (u.a. Brasilien, Kanada, Liechtenstein, Neuseeland, Südafrika) in der offenen Debatte des Sicherheitsrates vom 10. Juli 2002 in der Resolution eine Verletzung der UN-Charta sahen.
• 21.  Vgl. Art 11 ICC-Statut.
• 22.  Schreiben an den UN-Generalsekretär vom 28. August 2002.
• 23.  Ein erstaunlicher Schritt für ein Land, in dem die USA die Bodyguards des Präsidenten stellen, hieß es dazu unter UN-Diplomaten.